避免多頭執(zhí)法、規(guī)范自由裁量、杜絕罰款指標(biāo)

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　　為貫徹落實(shí)黨中央決策部署，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加強(qiáng)法治政府建設(shè)，完善行政處罰制度，解決執(zhí)法實(shí)踐中遇到的突出問題，1月22日，十三屆全國人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議表決通過了新修訂的行政處罰法。該法自2021年7月15日起施行。

　　擴(kuò)大地方的行政處罰設(shè)定權(quán)限，加大重點(diǎn)領(lǐng)域行政處罰力度，堅(jiān)持“權(quán)由法定”的法治原則，增加綜合行政執(zhí)法，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政處罰權(quán)，完善行政處罰程序，嚴(yán)格行政執(zhí)法責(zé)任……1月22日，十三屆全國人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議表決通過了新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》。

　　全國人大常委會(huì)法工委發(fā)言人臧鐵偉說，現(xiàn)行的行政處罰法于1996年由八屆全國人大四次會(huì)議通過，2009年和2017年先后兩次作了個(gè)別條文修改。此次修訂行政處罰法，全面貫徹習(xí)近平法治思想，適應(yīng)推進(jìn)全面依法治國的需要，落實(shí)完善行政執(zhí)法體制、嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的改革要求，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

　　改變“九龍治水”

　　城市管理等領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)

　　行政執(zhí)法領(lǐng)域曾出現(xiàn)過“九龍治水”的弊病。一些地方，多個(gè)行政管理部門各管一攤，職能交叉，看似都在負(fù)責(zé)，其實(shí)相互推諉扯皮。為改變這種亂象，黨和國家機(jī)構(gòu)改革和行政執(zhí)法體制改革明確提出綜合行政執(zhí)法的改革要求。

　　此次行政處罰法修訂，進(jìn)一步明確了綜合行政執(zhí)法的法律地位，新修訂的行政處罰法增加規(guī)定：國家在城市管理、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場、交通運(yùn)輸、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對(duì)集中行政處罰權(quán)。

　　“群眾關(guān)心的城管執(zhí)法、環(huán)保執(zhí)法等問題，將徹底告別多頭執(zhí)法的現(xiàn)象。由一個(gè)部門管到底。責(zé)權(quán)分明了，行政執(zhí)法才能更加高效、規(guī)范。”中國人民大學(xué)教授王旭說。

　　黨的十八大以來，“放管服”改革深入推進(jìn)，大量行政審批、行政處罰等事項(xiàng)下放基層，增加了政府效能，減輕了企業(yè)和群眾負(fù)擔(dān)。

　　全國人大常委會(huì)法工委副主任許安標(biāo)介紹，根據(jù)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量改革要求，推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉，新修訂的行政處罰法增加規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級(jí)人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評(píng)估。決定應(yīng)當(dāng)公布。

　　現(xiàn)行的行政處罰法列舉了警告、罰款、行政拘留等7類行政處罰種類。新修訂的行政處罰法進(jìn)一步將現(xiàn)行單行法律、法規(guī)中已經(jīng)明確規(guī)定，行政執(zhí)法實(shí)踐中常用的行政處罰種類納入本法，增加規(guī)定通報(bào)批評(píng)、降低資質(zhì)等級(jí)、限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)、限制從業(yè)等行政處罰種類。此外，還增加了行政處罰的定義：行政處罰是指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為。

　　“行政處罰法是行政處罰領(lǐng)域的通用規(guī)范，為單行法律、法規(guī)設(shè)定行政處罰和行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰提供基本遵循。對(duì)行政處罰進(jìn)行界定和明確列舉，有助于規(guī)范各類行政行為，切實(shí)做到‘權(quán)由法定’，也能進(jìn)一步規(guī)范實(shí)踐中存在的各種在實(shí)質(zhì)上具有處罰性質(zhì)的行為。”王旭說。

　　防止“權(quán)力尋租”

　　行政機(jī)關(guān)可以依法制定并公布行政處罰裁量基準(zhǔn)

　　行政處罰中，常常會(huì)遇到這樣的問題：當(dāng)事人獲取的違法所得來自受害人，行政處罰時(shí)，要不要先退賠受害人，再予以沒收？各地的做法并不一致。

　　對(duì)此，新修訂的行政處罰法明確，當(dāng)事人有違法所得，除依法應(yīng)當(dāng)退賠的外，應(yīng)當(dāng)予以沒收。

　　“這樣規(guī)定，可以最大限度維護(hù)受害人的合法權(quán)益，同時(shí)，規(guī)范行政機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法查獲的違法所得的處理行為。”對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)副校長王敬波說。

　　自由裁量權(quán)過大是一些地方、一些領(lǐng)域行政執(zhí)法受到詬病的原因。自由裁量權(quán)過大，也給一些人搞“權(quán)力尋租”留下了隱患。為了規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)行使，新修訂的行政處罰法完善從輕、減輕的法定情形，增加規(guī)定當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯(cuò)的，不予行政處罰，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定；行政機(jī)關(guān)可以依法制定行政處罰裁量基準(zhǔn)，規(guī)范行使行政處罰裁量權(quán)。行政處罰裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布。

　　現(xiàn)行的行政處罰法規(guī)定，違法行為在二年內(nèi)未被有權(quán)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。此次修訂，加大了重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度，涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的違法行為的追責(zé)期限由二年延長至五年。王敬波認(rèn)為，這充分體現(xiàn)了人民至上、生命至上，體現(xiàn)對(duì)生命健康安全的高度重視和全力保護(hù)。

　　為了保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，規(guī)范行政機(jī)關(guān)行政行為，新修訂的行政處罰法規(guī)定證據(jù)必須經(jīng)查證屬實(shí)，方可作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)；以非法手段取得的證據(jù)，不得作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)。

　　“執(zhí)法者須尊法守法。如果執(zhí)法者都不按照法律規(guī)定辦事，那執(zhí)法行為就失去了公信力和合法性。”王敬波說，新修訂的行政處罰法用明確的規(guī)定倒逼行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中堅(jiān)持依法行政、依法執(zhí)法，嚴(yán)格遵照法律規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行法定程序，切實(shí)防止非法取證和程序違法。

　　在新冠肺炎疫情防控中，曾出現(xiàn)外籍人士在中國境內(nèi)不遵守中國有關(guān)政府部門出臺(tái)的防疫規(guī)定等情況，社會(huì)高度關(guān)注。此次修訂行政處罰法也回應(yīng)了這一問題，進(jìn)一步明確，外國人、無國籍人、外國組織在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)有違法行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，適用本法，法律另有規(guī)定的除外。

　　防范“罰款經(jīng)濟(jì)”

　　罰款不得同行政機(jī)關(guān)考核、考評(píng)直接或者變相掛鉤

　　“近年來，隨著全面依法治國的推進(jìn)，行政機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾對(duì)‘程序正義’的認(rèn)識(shí)提到了一個(gè)新的高度。沒有程序正義，就沒有實(shí)體正義。新修訂的行政處罰法對(duì)行政處罰的程序作了進(jìn)一步的完善。”中央黨校教授王若磊說。

　　新修訂的行政處罰法一是明確公示要求，增加規(guī)定行政處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)、立案依據(jù)、實(shí)施程序和救濟(jì)渠道等信息應(yīng)當(dāng)公示。二是體現(xiàn)全程記錄，增加規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法以文字、音像等形式，對(duì)行政處罰的啟動(dòng)、調(diào)查取證、審核、決定、送達(dá)、執(zhí)行等進(jìn)行全過程記錄，歸檔保存。三是細(xì)化法制審核程序，列明適用情形，明確未經(jīng)法制審核或者審核未通過的不得作出決定。

　　對(duì)于這一修改，長期從事公安執(zhí)法監(jiān)督的北京市公安局朝陽分局麥子店派出所案管組民警周聰說，近年來，行政機(jī)關(guān)推行行政執(zhí)法公示制度、行政執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度“三項(xiàng)制度”改革，取得了實(shí)效。此次修法，有助于推進(jìn)公安機(jī)關(guān)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，鞏固 “三項(xiàng)制度”改革成果，進(jìn)一步完善行政處罰程序。

　　新修訂的行政處罰法還規(guī)范非現(xiàn)場執(zhí)法，增加規(guī)定行政機(jī)關(guān)依照法律、行政法規(guī)規(guī)定利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實(shí)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過法制和技術(shù)審核，確保電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備符合標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置合理、標(biāo)志明顯，設(shè)置地點(diǎn)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布。

　　“比如，通過監(jiān)控錄像調(diào)查取證，應(yīng)當(dāng)提前經(jīng)過審核，而且要有明顯標(biāo)志。這樣做，可以防止‘釣魚執(zhí)法’等不當(dāng)行為。這對(duì)交警執(zhí)法、治安管理等提出了新的更高要求。”王若磊說。

　　此次修法還總結(jié)新冠肺炎疫情防控經(jīng)驗(yàn)，增加規(guī)定發(fā)生重大傳染病疫情等突發(fā)事件，為了控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的社會(huì)危害，行政機(jī)關(guān)對(duì)違反突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施的行為，依法快速、從重處罰。

　　為貫徹落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制度，強(qiáng)化對(duì)行政處罰行為的監(jiān)督，新修訂的行政處罰法增加規(guī)定罰款、沒收的違法所得或者沒收非法財(cái)物拍賣的款項(xiàng)，不得同作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)及其工作人員的考核、考評(píng)直接或者變相掛鉤。“這一規(guī)定有助于防止一些地方行政機(jī)關(guān)搞‘罰款經(jīng)濟(jì)’、設(shè)定‘罰款指標(biāo)’，促使行政執(zhí)法回歸本位，發(fā)揮應(yīng)有的作用。”王若磊說。

    《 人民日報(bào) 》（ 2021年01月28日 18 版）